هوشمندسازی نظارت بر بانک‌ها بدنبال اصلاح نظام بانکی

بسیاری اوقات در سایر بازارها، نهاد بازار برای رسیدن به شرایط تعادلی کافی است و اقتصاد به وسیله دست نامرئی بازار ممکن است به تعادل برسد؛ اما در نظام بانکی این گونه نیست. البته وجود نهاد بازار به معنای نفی اهمیت نظارت بازار نیست؛ بنابراین یکی از اصولی که برای نظارت بر نظام بانکی قائل می‌شوند، این است که اجازه دهند بازار بخشی از این وظیفه را بر عهده گیرد.

شرط اول در نظارت

برای موفقیت نظارت دقیق بر نظام بانک‌های تجاری باید بانک‌ها کاملاً خصوصی باشند؛ زیرا بانک دولتی مسئولیت کافی نخواهد پذیرفت و نظارت‌پذیر نیست. دلیل امر نیز واضح است: ممکن نیست دولت بتواند هم ناظر و هم مجری باشد. در واقع در نظام بانکداری دولتی، نقش نظارتی دولت به دلیل یکی بودن نقش ناظر و مجری تخفیف پیدا خواهد کرد. نظارت دوگانۀ دولت مانند این است که در یک مسابقۀ فوتبال، بازیکن یکی از تیم‌ها، داور نیز باشد. پس ابتدا باید نظام بانکی رقابتی و خصوصی باشد و دولت فقط در مقام ناظر، تنظیم‌گری کافی داشته باشد.

البته به‌تدریج دریافتیم هر چقدر این تنظیم‌گری دقیق باشد، ناکافی است و همچنان نیاز است اطلاعات کافی در اختیار بازار قرار گیرد، تا بازار نقش نظارتی خود را به خوبی ایفا کند. در مقررات بازل ۲ و ۳، ستون سوم مقررات مربوط به انضباط بازار (Market discipline) است. این موضوع به این معناست که اطلاعات افشا شود و در اختیار بازار قرار گیرد؛ بنابراین حتی اگر بانک‌ها در بورس حضور نداشته باشند، همچنان مقررات نظارت بر نظام بانکی، بانک‌ها را ملزم می‌کند که افشای اطلاعات داشته باشند. در این حالت فعالان بازار و کارشناسان متخصص در تحلیل بانک‌ها، به‌طور مستقل بانک‌ها را تحت نظر و نظارت قرار می‌دهند.

نهاد‌های نظارتی

اما نظارت بر نظام بانکی در وهله نخست باید از داخل بانک آغاز شود. در دنیا واحد‌هایی هستند که آن‌ها را تحت عنوان اعمال مقررات یا تطبیق با مقررات (Compliance) می‌شناسیم. این واحد موظف است قوانین و مقررات حاکمیتی در حوزۀ بانکی را داخل بانک به اجرا درآورد. یعنی نظارت کند که همۀ قوانین در بانک به درستی اجرا شوند. این نظارت شامل مشتریان و کارکنان می‌شود؛ بنابراین کارکنان این واحد از سوی بانک استخدام شده و حقوق و دستمزدشان را بانک می‌پردازد، اما به گونه‌ای نقش مستقلی را در بانک ایفا می‌کنند و موظفند اگر تخلفی از جانب کارمندان یا مشتریان بانک از قوانین و مقررات بانکی مشاهده کردند، آن را گزارش دهند.

علاوه بر نهاد نظارتی فوق، یک ناظر مستقل بانکی در بسیاری از کشور‌ها وجود دارد که می‌تواند در کشور ما به صورت یک معاونت مستقل در بانک مرکزی باشد؛ البته مسئول آن را رئیس کل بانک مرکزی تعیین نمی‌کند، بلکه هیأت مدیره یا هیأت عامل بانک مرکزی موظف است که رئیس کل بانک مرکزی و معاون نظارتی را به‌صورت موازی انتخاب و انتصاب کند. دلیل این سبک از انتخاب و انتصاب این است که رئیس کل بانک مرکزی، چون در مقام اجرا قرار دارد، اگر مسئولیت نظارت بانکی نیز به‌طور مستقیم به وی اعطا شود، احتمالاً در برخی مواقع در نظارت سستی صورت گیرد. به‌ویژه در زمانی که قرار باشد اعمال نظارت و سخت‌گیری بر بانک‌ها عواقب کلان برای اقتصاد در پیش داشته باشد.

مثلاً در شرایطی که اقتصاد وارد رکود شده و برخی از بانک‌ها در آستانه ورشکستگی قرار گرفته‌اند، اگر مجری سیاست‌گذاری پولی و تنظیم‌گر و ناظر بانک یکی باشد، احتمال چشم‌پوشی از اعمال سخت‌گیرانه مقررات، بسیار زیاد است. این چشم‌پوشی از اعمال مقررات نه‌تن‌ها به نفع اقتصاد نیست، بلکه موجب می‌شود بحران ادامه‌دار باشد و برای سال‌ها طول بکشد. این موضوع Regulatory forbearance یا سهل‌گیری مقرراتی نامیده می‌شود.

افزون بر این ناظر مستقل بانکی یا معاونت، در برخی از کشور‌ها دستگاه اصلی که نظارت بر فعالیت‌های شبکه بانکی را بر عهده دارد، صندوق ضمانت سپرده است. برای نمونه در آمریکا صندوق ضمانت سپرده که با عنوان FDIC شناخته می‌شود، ناظر اصلی بانک‌های تجاری است. البته استثنائاً Bank Holding Companies یا BHCs که در واقع هلدینگ‌های بانکی هستند، تحت نظارت بانک مرکزی آمریکا قرار دارند. یعنی این‌گونه نیست که ناظر بانکی در یک کشور صرفاً بانک مرکزی آن باشد. در کشور‌های مختلف ساختار نظارت متفاوت است و هر کشوری در پی این است که اعلام کند نظامی که این کشور در نظر گرفته از نظر نظارتی کارا‌تر است. زیرا نظارت بر نظام بانکی از اهمیت بسیار زیادی برخوردار است. این انحراف در حوزه‌های ارتباط شبکه بانکی با مردم و بانک مرکزی مشهود بوده است. به عبارتی سازکار معیوب پرداخت تسهیلات در سال‌های گذشته از یک طرف باعث عدم برخورداری عموم مردم از وام بانکی شده و از طرفی پدیده بدهکاران دانه‌درشت را به وجود آورده است.

یکی دیگر از محور‌های انحراف شبکه بانکی، آشفتگی ترازنامه آن‌ها بوده که منجر به اضافه برداشت بی‌ضابطه از بانک مرکزی برای جبران این ناترازی‌ها و در نهایت، رشد نقدینگی و تورم شده است.

فصلی نو در نظارت بانکی

یکی از عوامل اصلی این انحرافات، ضعف نظارت سیاست‌گذار پولی بوده و هر چند تلاش‌هایی برای اعمال نظارت و بازگرداندن شبکه بانکی به مسیر اصلی خود صورت گرفته، اما این تلاش‌ها ناکافی بوده است.

در دو سال اخیر مجموعه‌ای از اقدامات نظارتی اجرا شده تا هم نظارت بر تسهیلات بانکی برخط شود و هم در چارچوب ضوابط ناظر بر کنترل مقداری دارایی‌های شبکه بانکی کشور، سیاست‌های احتیاطی کنترل تورم و نقدینگی به اهداف خود برسد.

نتیجه اعمال این سیاست‌ها در کاهش نرخ رشد نقدینگی در ماه‌های اخیر مشهود بوده است؛ به‌گونه‌ای که نرخ رشد دوازده‌ماهه نقدینگی در پایان تیر‌ماه ۱۴۰۲ با ۹.۹ واحد درصد کاهش نسبت به دوره مشابه سال قبل (معادل ۳۷.۴ درصد در تیرماه ۱۴۰۱) به ۲۷.۵ درصد رسید.

سند تحول بانکداری

تغییر مسیر سیاستگدار برای اصلاح نظارت بانکی از حدود دو سال قبل آغاز شد. دولت سیزدهم در سند تحول خود که پس از شروع به کار در سال ۱۴۰۰ در اختیار عموم قرار گرفت، راهکار‌های مختلفی برای هوشمندسازی ساختار نظارتی بانک مرکزی و توسعه بانکداری مدرن ارائه و در زمینه فراهم آوردن بستر بانکداری پیشرفته و به‌روز، حرکت از «بانکداری مرسوم» به «بانکداری مبتنی بر فناوری‌های نوین و دیجیتال» را پیش روی خود ترسیم کرد.

در این بین موضوع مهم راه‌اندازی و تکمیل سامانه‌های هوشمند از چشم سیاستگذار دور نماند و ذیل راهبرد تبدیل بانک مرکزی به مقام تنظیم‌گر و ناظرِ مقتدر، شفاف و پاسخگو، یک برنامه عملی برای راه‌اندازی سامانه‌های اطلاعاتی بیان شد.

سند تحول دولت در این زمینه تأکید ویژه‌ای دارد: «نظارت مستمر بر میزان و شرایط اخذ تسهیلات اشخاص مرتبط و ذینفعان واحد با استقرار کامل سامانه ذینفع واحد و اجرای کامل آیین‌نامه اشخاص مرتبط و همچنین نرخ سود و تراکنش سپرده‌های کلان، شرایط وام‌دهی و خطرپذیری تسهیلات و تعهدات کلان با راه‌اندازی سامانه‌های اطلاعاتی، نظیر دفتر کل مشترک، سپرده‌ها و دارایی‌های ثابت بانک‌ها، و همچنین تکمیل سامانه متمرکز الکترونیکی اطلاعات تسهیلات و تعهدات و اتصال سامانه‌های مذکور به یکدیگر به‌عنوان زیرساخت متمرکز تنظیم‌گری بانک مرکزی، و تجهیز بانک مرکزی به روش‌های نوین نظارتی مبتنی بر فناوری‌های نرم».

نظارت هوشمند بر تسهیلات

بانک مرکزی برای اصلاح ساختار بانک‌ها نیز حساب ویژه‌ای روی سامانه‌های هوشمند باز کرده و تحولات قابل توجهی رقم زده است.

یکی از این سامانه‌ها که در شفافیت تسهیلات پرداختی به اشخاص حقیقی و حقوقی و جلوگیری از حیف و میل منابع بانکی به نفع افراد خاص تأثیرگذار بوده، سامانه متمرکز اطلاعات تسهیلات و تعهدات بانکی (سمات) است که در این دو سال به طور مستمر بهبود پیدا کرده است. پس از ارائه نسخه ۲.۱ سامانه سمات مبنی بر ایجاد نظارت‌های سیستمی بدهی غیرجاری و چک برگشتی، نسخه ۲.۲ سامانه هم با تغییراتی همچون اضافه شدن سرویس واریز تسهیلات، ایجاد کد عمل امهال خوش‌حساب و امهال بدحساب در سرویس تغییر و تسویه تسهیلات، اضافه شدن عنوان «برات الکترونیکی» در سرویس اطلاعات اصلی ضمانت‌نامه، تدوین دستورالعمل ارسال اطلاعات مبالغ واریزی تسهیلات به حساب مشتری و تعیین وضعیت امهال مطالبات و به‌روزرسانی اطلاعات سرویس‌های سمات ارائه شد.

دولت همچنین علاوه بر تقویت شفافیت سازوکار ارائه تسهیلات، برای نخستین بار اسامی بدهکاران بزرگ بانکی را به تفکیک هر بانک منتشر کرد. بر این اساس انجام تکالیف محوله در قانون بودجه سال درباره افشای عمومی اطلاعات در پایگاه اطلاع‌رسانی بانک مرکزی انتشار یافت و علاوه بر تسهیلات و تعهدات کلان و اشخاص مرتبط مواردی همچون تسهیلات امهالی، تسهیلات پرداختی به کارکنان شبکه بانکی، اموال غیرمنقول، تسهیلات پرداختی به شرکت‌های زیرمجموعه بانک‌ها و تسهیلات پرداختی به دستگاه‌های اجرایی هم منتشر شد.

منظومه نظارتی

لازم به ذکر است که ایجاد و راهبری سامانه سماچک اقدام دیگری بود که بر اساس آن، فرآیند‌های مرتبط با قانون اصلاح قانون صدور چک از جمله تخصیص کد رهگیری و ایجاد ارتباط با مراجع قضایی برای تأیید اصالت کد مربوطه در راستای کاهش روند رسیدگی به شکایات مرتبط با چک انجام شد.

از دیگر اقدامات بانک مرکزی در این دو سال برای ایجاد نظارت یکپارچه بر شبکه بانکی می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

• طراحی سازکار حاکمیت داده به‌منظور یکپارچه‌سازی اطلاعات دریافتی بانک مرکزی
• سیستمی کردن برخی کنترل‌های مربوط به دریافت اطلاعات دفاتر کل بانک‌ها در سامانه مهتاب
• ایجاد گزارش‌های مانده تسهیلات بانک‌ها از سامانه سمات، مطابق با گزارش‌های تسهیلات پرداختی
• ارسال گزارش تسهیلات اعطایی به شرکت‌های دانش‌بنیان و مانده مطالبات جاری و غیرجاری به‌صورت مستمر برای معاون محترم علمی و فناوری ریاست‌جمهوری و مقامات محترم بانک
• بررسی رشد تولید و تحلیل میزان سهم بخش‌های تولیدی از تسهیلات پرداختی و نقدینگی
• تهیه گزارش مانده تسهیلات به تفکیک بخش‌های اقتصادی و هدف از دریافت تسهیلات، گزارش تسهیلات اعطایی در بخش بازرگانی داخلی و انتشار گزارش بخش مسکن و ساختمان است.

نقش نظارت سیستمی در مدیریت اضافه برداشت بانک‌ها

کنترل مقداری دارایی‌ها به دفعات از جمله اولویت‌ها و اقدامات اساسی نظام بانکی کشور، همواره مورد تأکید مسئولان دولت سیزدهم قرار گرفته است و این سیاست پیوندی از سیاست پولی و مقررات احتیاطی نظارتی بانک مرکزی بوده است.

یکی از اقدامات دولت سیزدهم در این زمینه، وثیقه دار کردن اضافه برداشت بانک‌ها و مؤسسات اعتباری غیربانکی بوده است. این موضوع در بودجه‌های ۱۴۰۱ و ۱۴۰۲ گنجانده شد؛ به این صورت که اعطای خط اعتباری یا اضافه برداشت توسط بانک‌ها از بانک مرکزی، فقط با اخذ وثیقه امکان‌پذیر خواهد بود.

این موضوع به شبکه بانکی کشور ابلاغ شد. در همین راستا اقداماتی درباره اخذ وثایق در قبال اضافه برداشت شامل اعلام میزان وثایق مورد نیاز با توجه به شرایط هر بانک‏‏‏/مؤسسه اعتباری و ارزش‌گذاری آن‌ها، توثیق نهایی دارایی‌های معرفی شده، اخذ وکالت‌نامه از شبکه بانکی کشور توسط بخش حقوقی و اخذ هزینه‌های مترتب از جمله هزینه توثیق با توجه به شیوه‌نامه اخذ وثیقه از مؤسسات اعتباری در قبال اضافه برداشت و واگذاری و فروش وثایق دریافتی صورت گرفت و انجام اقدامات انضباطی درباره بانک‌های دارای اضافه برداشت که اقدام مؤثری در این خصوص نداشته‌اند، در دستور کار قرار دارد.

الزام بانک‌های ناسالم به تدوین برنامه اصلاح ساختار

همانطور که ذکر شد، یکی از معضلات اصلی در ساختار نظام بانکی کشور و عوامل اصلی تورم، رابطه معیوب بانک‌ها و مؤسسات اعتباری غیربانکی با بانک مرکزی در قالب اضافه برداشت از منابع بانک مرکزی است.

بانک مرکزی در این دو سال اخیر برای اصلاح این روند، علاوه بر الزام به تودیع وثیقه، برخی اقدامات همچون الزام بانک‌ها و مؤسسات اعتباری غیربانکی ناتراز به افزایش سرمایه نقدی، ارائه برنامه احیاء ساختار مالی (Recovery Plan) و پایش برنامه‌های ارائه شده و همچنین پایش محدودیت حد مجاز رشد دارایی‌ها و بدهی‌ها در چارچوب ضوابط کنترل مقداری ترازنامه شبکه بانکی کشور را در دستور کار قرار داد.

الزام بانک‌ها و مؤسسات اعتباری غیربانکی ناتراز به ارائه گزارش ارزیابی کیفیت دارایی‌ها (AQR)، پیگیری وصول مطالبات بانک‌ها از دولت، اعمال برخی محدودیت‌ها یا ممنوعیت در پرداخت تسهیلات بانک‌ها و مؤسسات اعتباری غیربانکی ناتراز و تفویض حق رأی سهام مازاد مالکان واحد تعدادی از بانک‌ها به وزارت امور اقتصادی و دارایی از دیگر اقدامات صورت گرفته برای اصلاح ساختار ترازنامه بانک‌ها بوده است.

با ایجاد منظومه‌ای از سامانه‌های هوشمند در راستای ایجاد نظارت برخط و مؤثر در این دو سال، گام‌های بزرگی در زمینه جلوگیری از انحراف منابع بانکی بازگشت شبکه بانکی به ریل اصلی خود در زمینه تأمین مالی عادلانه اقتصاد برداشته شد و علاوه بر این با کمک به اصلاح ساختار مالی بانک‌ها، از ایجاد بستر‌های تورمی با منشأ بانکی جلوگیری به عمل آمده است که روند کاهشی رشد نقدینگی و تورم موید این سیاست‌ها است.